Waarom de energietransitie vastloopt tussen plan en praktijk

Nederland weet al decennia wat er nodig is voor de energietransitie. De rapporten zijn geschreven, de doelen gesteld, de vergezichten geschetst. Maar geulen graven, hoogspanningsstations bouwen en installateurs opleiden: dat vraagt tijd, mensen en besluiten die steeds worden uitgesteld. Voorzitter Arno Visser van Bouwend Nederland pleit voor minder plannen en meer uitvoering.

De toekomstverkenning als tijdcapsule

"Om verschillende redenen bestaat de kans dat het energieverbruik in ons land niet overeenkomstig de verwachte behoefte zal kunnen toenemen."

Dit schreef de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 1977, in een nog altijd verrassend actueel rapport genaamd De komende vijfentwintig jaar. De WRR waarschuwde voor het feit dat de vraag naar energie op gespannen voet zou komen staan met het gebruik van ruimte en het milieu. Er klonken waarschuwingen voor 'lead times': de lange tijd tussen het moment waarop een probleem geconstateerd wordt en het moment waarop eengenomen maatregelvervolgens daadwerkelijk effect heeft. De boodschap blijft relevant: wie wacht met maatregelen tot tekorten of schade zich manifesteren is te laat.

Bijna vijftig jaar later, in 2025. TenneT maakt bekend dat de uitbreiding van het hoogspanningsnet in Gelderland, Utrecht en Flevoland vier tot zes jaar vertraagt. Niet door technische problemen, maar door "langdurige zoektochten naar geschikte bouwlocaties" - voor (slechts) twaalf voetbalvelden aan ruimte. Bij netbeheerder Liander staan ruim 300 uitbreidingsprojecten op losse schroeven. En 36 procent van de nieuwe zonne-energieproductie kan de komende jaren helemaal niet worden aangesloten op het net.

De kloof tussen bedenkers en bouwers

"Where you stand is where you sit" – je perspectief wordt bepaald door je positie. Vanuit Den Haag gezien draait de energietransitie om windparken op zee, zonneparken in weilanden en grote projecten met enorme getallen. Terwijleen transitie op individueel niveau toch gewoon maar een verandering is. Minder groots en meeslepend, meer praktisch en technisch van aard. Papier is geduldig en dankbaar. Een transitie die economie en maatschappij doen omwentelen is gauw neergepend. De praktijk is minder lenig. Geulen graven voor kabels, een locatie klaarmaken voor de bouw van een elektriciteitsstation of een leerling opleiden tot warmtepompinstallateur: dit alles vraagt tijd, geld en mensen.

Het kernprobleem is simpel te benoemen, hardnekkig lastig op te lossen: beleidsmakers en uitvoerders zitten te ver van elkaar af. Dit is geen nieuw inzicht. Al in 2003 waarschuwde de Algemene Rekenkamer in het rapport Tussen beleid en uitvoering voor "een overwaardering van de beleidsvorming en een onderwaardering van de uitvoering."^[2] De Rekenkamer constateerde toen dat er sprake was van "een kloof tussen beleid en uitvoering, tussen beleidsambities en uitvoeringspraktijk" – een kloof die "een van de grootste risico's vormt voor de geloofwaardigheid van de rijksoverheid en het vertrouwen van de burger in de overheid."

Ruim tien jaar later, in 2015, deed de Rekenkamer opnieuw een oproep: "het is tijd voor uitvoering." Kabinet en parlement zouden meer aandacht moeten besteden aan de realiteit van de uitvoering. En in 2019, tijdens een parlementair onderzoek naar uitvoeringsorganisaties, heb ik      in een hoorzitting diezelfde rode draad zichtbaar proberen te maken: "Een overambitie als het gaat om beleid, dus een ambitie die je hebt en die je in de praktijk niet waar kan maken. Een gebrek aan voorbereiding over wat het behelst om iets uit te voeren."

Twee decennia van waarschuwingen aan beleidsmakers. Maar de kloof is niet kleiner geworden. Maar al te vaak bestellen beleidsmakers wat ze niet kunnen krijgen. Of erger nog: ze weten niet eens wat ze zouden móeten bestellen. Beleid wordt gemaakt met modellen en scenario's, maar zonder voldoende gevoel voor wat er nodig is om die werkelijkheid te maken. En omgekeerd: uitvoerders die te laat bij het beleidsproces worden betrokken, waardoor cruciale knelpunten pas zichtbaar worden als het spel al op de wagen is.

Dit is geen incident. Dit is een patroon.

Drie uitvoeringsbarrières

Als je de kloof tussen belofte en resultaat in de energietransitie wil dichten, moeten drie barrières worden beslecht. 

1. Ruimte: te veel puzzelaars, te weinig besluiten

Voor de uitbreiding van het elektriciteitsnet tot 2050 is ongeveer 11.000 voetbalvelden aan grond nodig – een fractie van het Nederlandse grondoppervlak. Voor één hoogspanningsstation in Utrecht-Noord zijn maar twaalf voetbalvelden nodig. En toch loopt dat project vier tot zes jaar vertraging op, omdat de zoektocht naar geschikte bouwplekken maar niet tot locaties leidt.

Dat is geen technische uitdaging, maar een politieke opgave. Nederland heeft niet te weinig ruimte – Nederland heeft te veel puzzelaars die zich over dezelfde puzzel buigen, en die allemaal hun eigen stukje willen leggen zonder te accepteren dat een ander misschien een keuze voor hen maakt. De politiek moet die keuze maken, in het algemeen belang.

Valkenbos in Katwijk: inmiddels twee generaties wethouders Mostert bogen zich over de ontwikkeling van een voormalig militair vliegveld tot woonlocatie. Ruim twintig jaar lang werd erover gesoebat en inspraak georganiseerd. Onlangs kreeg de gemeente dan eindelijk groen licht middels een rechterlijke uitspraak. Dit is geen uitzondering. Dit is het systeem.

Dat systeem stoelt op een principe dat waardevol is, maar averechts werkt: de overtuiging dat besluiten van onderop moeten komen, dat iedereen inspraak moet hebben. Het probleem is dat 'inspraak' in de praktijk is verworden tot 'vetorecht'. En dat bij complexe opgaven – woningbouw, energie-infrastructuur, natuurherstel – niet iedereen zijn zin kan krijgen.

De WRR zag dit in 1977 aankomen. "Er is geen ruimte genoeg," schreven ze, "liever gezegd: recreatie, suburbanisatie, uitbreiding van de infrastructuur en industrie zullen veel ruimte vergen ten koste van natuurgebieden en landbouwareaal." Bijna vijftig jaar later zijn we nog altijd bezig om te doen alsof we niet hoeven te kiezen. Sterker nog, de WRR voorspelde toen al dat het landbouwareaal zou moeten wijken voor andere invullingen van ruimte.

Ondanks het feit dat woningnood een van de belangrijkste thema’s blijkt voor kiezers, wil het bouwtempo verhogen nog nauwelijks lukken. Door de voortdurende vergunningsimpasse loopt de bouw van 244.000 woningen volgens onderzoek van Bouwend Nederland de komende vijf jaar de kans niet door te gaan of alleen met fikse vertraging en hogere kosten. Het stikstofprobleem betekent alleen al voor de bouw- en infrasector 93,5 miljard euro aan misgelopen investeringen. En dan is er de bittere werkelijkheid: bij de aanleg van energie-infrastructuur wordt op de korte termijn stikstof uitgestoten, maar op de lange termijn wordt er juist enorm veel bespaard. Meer capaciteit op het net betekent: meer duurzame industrie, meer elektrisch vervoer, minder fossiele verbranding. We blokkeren de oplossing vanwege het probleem dat de oplossing moet oplossen.

Telkens wanneer de politiek een oplossing bedenkt – de PAS-regeling, de bouwvrijstelling, intern salderen – sneuvelt die bij de rechter. Niet omdat rechters dwars willen zijn, maar omdat de oplossingen symptomen bestrijden in plaats van de bron. Zonder echte, meetbare daling van de stikstofuitstoot is elke juridische truc gedoemd te falen.

2. Personeel: de olifant in de kamer

In 2022 constateerde ABN AMRO dat 39 procent van de vacatures gerelateerd aan de energietransitie niet kon worden vervuld. 67 procent van de technische bedrijven heeft een tekort aan technici, met name op mbo-4-niveau. En tot 2029 zijn er alleen al in de bouwsector 60.000 extra krachten nodig.

Een zonnepanelenproject bij het GelreDome in Arnhem ging niet door – niet omdat het technisch onmogelijk was, maar omdat er simpelweg geen mensen beschikbaar waren. Installateurs voor warmtepompen zijn maanden vooruit volgeboekt.

De WRR waarschuwde in 1977 dat "het gezin zich onvoldoende zal aanpassen aan het streven van gehuwde vrouwen naar een eigen plaats in het arbeidsbestel." Op dit scenario had duidelijk beter geanticipeerd kunnen worden. Zo ook de waarschuwing dat de Nederlandse beroepsbevolking steeds vaker theoretisch zou worden opgeleid, in plaats van praktisch. Ze zagen dat de arbeidsmarkt zou transformeren en dat dit spanningen zou veroorzaken – spanningen die niet zouden worden opgelost door beleidsmaatregelen alleen, maar die een fundamentele cultuurverandering zouden vragen.

Bijna vijftig jaar later worstelen we nog steeds met modern werkgeverschap en betere combinatiemogelijkheden tussen werk en zorg. De WRR had gelijk: het is een aanpassingsvraagstuk dat generaties beslaat.

Hetzelfde geldt voor de energietransitie. Je kunt niet zomaar besluiten dat er volgend jaar 10.000 extra installateurs moeten zijn. Een goede vakman opleiden kost jaren. Een mbo-4-opleiding duurt vier jaar – en dat is alleen de basis. Ondertussen neemt door vergrijzing de uitstroom toe, terwijl de instroom stagneert.

Meer dan financiële baten alleen

Als beloftes over de energietransitie niet worden waargemaakt, blijft de schade niet beperkt tot een windmolenpark dat niet gebouwd wordt. De gevolgen reiken verder – economisch, maatschappelijk en sociaal. Het geschetste beeld – de lagere energierekeningen, de groene toekomst, het verbeterde klimaat – blijven uit. Het verschil tussen wat is beloofd en wat wordt geleverd wordt voelbaar in het dagelijks leven van mensen.

Veel huishoudens hebben investeringen gedaan op basis van concrete beloftes: lagere energielasten, snelle terugverdientijden, zekerheid over beleid. Wanneer die beloftes niet worden ingelost, verdampen niet alleen verwachte besparingen, maar ook het financiële vertrouwen om opnieuw te investeren. Geld dat gebruikt zou kunnen worden voor verdere verduurzaming, innovatie of consumptie, blijft op de plank liggen of wordt aan andere dingen besteed.

Voor bedrijven speelt hetzelfde, maar met grotere gevolgen. Ondernemers die willen uitbreiden, elektrificeren of verduurzamen lopen vast op netcongestie. Niet omdat ze niet willen investeren, maar omdat ze simpelweg niet kunnen aansluiten. Dat betekent gemiste groei, uitgestelde verduurzaming en in sommige gevallen het afzien van investeringen in Nederland. De energietransitie wordt dan geen aanjager van economische vernieuwing, maar een rem op ontwikkeling.

Naast financiële schade is er iets dat nog moeilijker te herstellen is: vertrouwen. Een deel van het scepticisme dat vandaag zichtbaar is rondom klimaat- en energiebeleid is niet het gevolg van onwil, maar van teleurstelling. Mensen en bedrijven hebben ervaren dat beloften veranderlijk zijn, regelingen worden aangepast en deadlines verschuiven.

Wanneer de politiek verwachtingen wekt die in de uitvoering niet worden waargemaakt, tast dat haar geloofwaardigheid aan. En een overheid die haar geloofwaardigheid verliest, maakt elke volgende verandering ingewikkelder. Of het nu gaat om klimaatbeleid, woningbouw of mobiliteit: wie eenmaal het gevoel heeft dat plannen vooral op papier bestaan, zal zich bij een volgende oproep minder snel laten overtuigen.

Daar komt bij dat de energietransitie in de praktijk ongelijk uitpakt. Huishoudens die over eigen middelen beschikken, konden investeren in isolatie, zonnepanelen of een warmtepomp en profiteren nu van lagere lasten en meer zekerheid. Wie afhankelijk is van sociale huur, van collectieve renovaties van corporaties, moest wachten. En wacht vaak nog steeds.

De echte waarde van de energietransitie zit daarom niet alleen in euro’s, megawatts of CO₂-reductie. Zij zit ook in minder tastbare, maar minstens zo belangrijke factoren: vertrouwen in publieke instituties, het gevoel dat beleid eerlijk uitpakt, en de overtuiging dat de overheid in staat is om grote opgaven daadwerkelijk tot een goed einde te brengen. Realisme is in dat licht geen teken van gebrek aan ambitie, maar een voorwaarde voor succes. Een eerlijk verhaal over wat kan, wat tijd kost en wat niet tegelijk kan, voorkomt teleurstelling achteraf. En juist door minder te beloven en meer waar te maken, ontstaat vertrouwen. Omdat een transitie niet alleen een beleidswijziging op papier is, maar een verandering in de samenleving. 

Naar opwaardering van uitvoering

De energietransitie is te vaak omgeven door grote woorden, doelstellingen en verre horizonnen op papier. Je kunt niet de wereld sneller laten veranderen door alleen maar steeds grotere woorden te gebruiken. Het is niet de haas die de schildpad inhaalt. Wat ontbreekt, is niet het toekomstbeeld, maar de aandacht voor wat er nodig is om dat beeld werkelijkheid te maken. Niet meer plannen, maar betere uitvoering is de opgave. Het is tijd voor uitvoering, om “Aan de slag” te gaan zoals het motto luidt van het nieuwe kabinet Jetten.

Eerlijkheid schept vertrouwen. Niet door beloftes te blijven herhalen, maar door helder te zijn over doorlooptijden, schaarste aan ruimte en mensen, en de keuzes die daarbij horen. Voor nieuwe vergezichten is het moment voorbij. De opgave ligt niet in het verder aanscherpen van doelen, maar in het daadwerkelijk realiseren ervan. Dat geldt voor iedereen die aan deze bundel bijdraagt – en voor iedereen die haar leest. Een aantal concrete voorstellen daartoe.

1. Van beleidsnota naar uitvoeringsagenda

Een eerste stap is het loslaten van de reflex om complexe opgaven te beantwoorden met nieuwe beleidsnota’s. Het woord ‘regie’ klinkt daadkrachtig, maar blijkt in de Haagse realiteit vaak een ander woord voor ‘vergaderen’. Regisseurs bouwen geen woningen en leggen geen kabels.

Wat nodig is, zijn uitvoeringsagenda’s: documenten die niet beginnen bij de ambitie, maar bij de uitvoering. Wie doet wat? Wanneer? Met welke middelen? En onder welke randvoorwaarden? Dat vraagt om het structureel betrekken van de mensen die het werk daadwerkelijk uitvoeren. Niet als sluitstuk van het proces, maar vanaf het begin. De praktijk laat zich niet vanachter een bureau aansturen.

2. Opdrachtgever en opdrachtnemer dichter bij elkaar

De afstand tussen beleid en uitvoering moet kleiner. Beleidsmakers moeten dichter bij de praktijk komen, en opdrachtgevers dichter bij hun opdrachtnemers. Niet pas achteraf evalueren waarom doelen niet zijn gehaald, maar vooraf gezamenlijk vaststellen wat realistisch is.

Dat betekent ook: erkennen dat niet alles maakbaar is binnen de gewenste termijn. Wie iets bestelt, moet weten wat hij bestelt – en wat ervoor nodig is om het te leveren. Die gezamenlijke verantwoordelijkheid voorkomt teleurstelling achteraf en vergroot de kans dat beloftes worden waargemaakt.

3. Compromisloos werkakkoord

Daarbij past een soberder manier van plannen maken. Geen nieuw dik regeerakkoord vol ambities, maar een werkakkoord dat zich richt op de ‘hoe’-vraag. Wat gaan we concreet doen, in welke volgorde, en wat laten we voorlopig liggen? Het pragmatisme van Willem Drees     dat ook Remkes weer herhaalde, is opnieuw actueel: niet alles kan, en niet alles kan tegelijk.

4. Consensus, geen unanimiteit

Tenslotte moeten we er als samenleving weer aan wennen dat een goed werkende democratie werkt op basis van consensus, dat is anders dan unanimiteit. Ten tijde van het schrijven van de WRR kwam de medezeggenschap in zwang. Duidelijk te zien aan het aparte hoofdstuk dat het onderwerp kreeg. Maar vijftig jaar later moeten we concluderen dat het idee van inspraak, je zegje doen, gehoord worden, wordt verward met je zin krijgen. In de verdeling van onze ruimte moeten prioriteiten worden gesteld. Woningbouw, energie-infrastructuur, defensie, recreatie, natuur, landbouw. Niet alles kan overal. En iemand zal de knoop moeten doorhakken.

Epiloog: de spiegel van 2050

In 1977 waarschuwde de WRR dat wie wacht met handelen tot problemen zich manifesteren, onherroepelijk te laat is. Er zit nog een tweede les verborgen in het rapport. In het voorwoord deed de WRR een opmerkelijke bekentenis: een toekomstverkenning leert de lezer vaak meer over het jaar waarin het werd geschreven dan over het jaar waarover het werd geschreven. Want toekomstverkenningen weerspiegelen vooral de waarden, normen en aannames van het heden. Met andere woorden: de WRR ziet de toekomstverkenning als een tijdcapsule.

Als dat waar is - en ik denk dat het waar is - dan zeggen de essays in deze bundel vooral iets over het jaar 2026. Over hoe we vandaag denken over de toekomst. Over welke aannames we maken. En vooral: over het toekomstbeeld dat we willen schetsen zonder in praktische zaken te verzanden.

Ongetwijfeld leest u over ambities over klimaatneutraliteit, energietransitie, en een groenere wereld. Over lagere energiekosten voor huishoudens en geopolitieke onafhankelijkheid. Maar net als in 1977 bestaat er een kloof - een immense kloof – tussen de punt op de horizon en de praktische invulling daarvan. Tussen wat we beloven en wat we kunnen waarmaken. Tussen de bedenkers en de uitvoerders.

Dit essay is daarom een pleidooi voor realisme en tijdig handelen. Als toekomstverkenningen tijdcapsules zijn die vooral onze huidige blinde vlekken en wensdenken blootleggen, dan zal men in 2050 aan de hand van deze bundel concluderen in hoeverre we onze kennis in praktijk brachten. In hoeverre we daadwerkelijk uitvoerden.

Zal de lezer in 2050 concluderen dat wij de generatie waren die de 'lead times' eindelijk serieus nam? Dat we niet alleen de stip op de horizon zetten? Zal die lezer concluderen dat we zoveel veranderingen in gang hebben gezet dat ze opgeteld een transitie bleken? De geschiedenis herhaalt zich alleen als we weigeren ervan te leren. De energietransitie blijkt weerbarstig, zelfs op papier, hopelijk slaagt die in praktijk.

Arno Visser, voorzitter van Bouwend Nederland

Dit essay is onderdeel van 'De waarde van de energietransitie', een essaybundel op initiatief van TenneT waarin een dozijn opinieleiders reflecteert op wat de energietransitie ons werkelijk oplevert. De bundel biedt een caleidoscopisch beeld van economische, geopolitieke en maatschappelijke waarde, en van de kloof tussen ambitie en uitvoering. Je kunt hier complete bundel als pdf doorbladeren.