Geeft ETS2 de energietransitie een extra zetje?

ETS2 komt eraan. De meeste mensen hebben er weleens van gehoord, maar weten er vaak het fijne niet van. Met Sanne de Boer van RaboResearch sprak ik er afgelopen vrijdag uitvoerig over in de Studio Schumpeter-podcast (luister hier). In dit blog zet ik de belangrijkste zaken op een rij.

Voordat we in ETS2 duiken, eerst even opfrissen wat ETS1 ook alweer is. ETS staat voor Emissions Trading System, het Europese emissiehandelssysteem. ETS1, zoals het inmiddels wordt genoemd om het te onderscheiden van zijn opvolger ETS2, bestaat al sinds 2005 en geldt voor grote industriële bedrijven, elektriciteitscentrales en delen van de lucht- en scheepvaart. Die bedrijven moeten voor elke ton broeikasgassen die zij uitstoten een emissierecht bezitten. Die rechten worden geveild en zijn daarna vrij verhandelbaar. Het totale aantal rechten daalt elk jaar. Dat betekent dus dat de uitstoot van broeikasgassen naar beneden wordt gereguleerd.

Het systeem werkt kostenefficiënt. Bedrijven die goedkoop kunnen verduurzamen doen dat als eerste. Omdat ze duurzamer produceren, houden ze emissierechten over, die ze verkopen aan bedrijven waar verduurzaming duurder is. Op Europees niveau wordt zo de uitstoot teruggedrongen op de plek waar dat het minst kost. ETS1 wordt gezien als een groot succes. In de sectoren die onder ETS1 vallen, is de uitstoot tussen 2005 en 2023 met bijna de helft gedaald. Daar moet wel een kanttekening bij gemaakt worden, want een deel van de energie-intensieve industrie heeft afgelopen jaren de productie afgeschaald en verplaatst naar locaties buiten Europa. Daardoor zijn CO₂-emissies verplaatst in plaats van gereduceerd.

Waarom ETS2?

Omdat de CO₂-reductie van andere sectoren achter is gebleven, is ETS2 in het leven geroepen. In de gebouwde omgeving en het wegverkeer daalde de uitstoot veel minder hard. De Europese Unie wil dat ook daar een directe CO₂-prikkel komt, en heeft om die reden ETS2 ontworpen.

Het principe is hetzelfde als bij ETS1: een dalend emissieplafond, een markt voor rechten en een prijs als prikkel om te verduurzamen. Maar de uitvoering verschilt wezenlijk. Het zou onuitvoerbaar zijn om elk huishouden en elke automobilist emissierechten te laten inkopen en verhandelen. Daarom ligt de verplichting bij de brandstofleveranciers. Wie gas verkoopt aan een huishouden of benzine aan een automobilist moet voor de bijbehorende CO₂-uitstoot rechten inkopen en inleveren bij de toezichthouder, de Nederlandse Emissieautoriteit. Die kosten berekenen ze (waarschijnlijk) door in de consumentenprijs.

Wat merken huishoudens ervan?

Aardgas, benzine en diesel worden duurder. Hoeveel precies hangt af van de CO₂-prijs op de ETS2-markt, en die is onzeker. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) bracht afgelopen week een rapport uit waarin ze rekenen met drie scenario's voor de CO₂-prijs: 57 euro per ton, 86 euro of 135 euro. Bij het laagste scenario betaalt een huishouden in een kleine woning met weinig autokilometers zo'n 20 euro per maand meer. Bij het hoogste scenario, voor een groot huis met veel autokilometers, loopt dat op tot 70 euro per maand.

Tot 2030 is er overigens een prijsbeschermingsmechanisme ingebouwd. Zodra de prijs boven 57 euro per ton uitkomt (het lage scenario) worden extra rechten op de markt gebracht om de prijs te drukken. Na 2030 vervalt dat mechanisme, en is er onzekerheid over de prijsontwikkeling.

Wat valt er allemaal precies onder ETS2?

Lidstaten mogen zelf bepalen hoe breed ze ETS2 toepassen. De gebouwde omgeving en het wegverkeer is door Europa verplicht gesteld. Nederland koos voor een ruime opt-in: ook de binnenvaart, het spoor, de glastuinbouw, landbouwwerktuigen en defensie vallen onder het systeem. Daarmee komt circa 75 procent van alle Nederlandse broeikasgasemissies onder ETS1 of ETS2 te vallen.

Maar het feit dat er uitzonderingen zijn, zorgt voor administratieve lasten. Brandstofleveranciers moeten bijhouden wie welke brandstof voor welk doel gebruikt. Een dieselleverancier aan de agrarische sector moet straks onderscheid maken tussen een tractor die over de verharde weg rijdt en een tractor die op het veld ploegt. De eerste valt wel onder ETS2, de tweede niet.

Zet dit de betaalbaarheid van energie niet teveel onder druk?

In 2022 gingen de energieprijzen door het dak als gevolg van de Russische invasie van Oekraïne. Dit jaar zorgt de blokkade van de Straat van Hormuz voor een ontregelde energiemarkt en hoge prijzen. Durft de politiek het aan om een handelssysteem te introduceren dat een prijsopdrijvend effect heeft?

ETS2 is een prijsprikkel en die prikkel werkt alleen als mensen er ook op kunnen reageren. Wie een warmtepomp kan installeren of overstapt op een elektrische auto, ontsnapt grotendeels aan de hogere kosten. Maar niet iedereen heeft die keuze. Huurders zijn afhankelijk van hun verhuurder. En wie financieel krap zit, kan niet zomaar investeren in isolatie of een nieuwe auto. Wie op het platteland woont, kan de auto vaak niet missen.

Het PBL schat dat bij invoering van ETS2 al bij een lage CO₂-prijs zo'n 24.000 extra huishoudens in energie-armoede terechtkomen. Nederland kan voor de periode 2026 tot 2032 aanspraak maken op 720 miljoen euro uit het Europese Sociaal Klimaatfonds, dat gevuld wordt met een deel van de opbrengsten uit ETS2. Die 720 miljoen wordt aangevuld met 240 miljoen uit de nationale begroting. Daarmee is gemiddeld 137 miljoen euro per jaar beschikbaar voor compenserende maatregelen. Het PBL vindt dat onvoldoende en pleit ervoor de volledige ETS2-opbrengst in te zetten voor compensatie en verduurzaming, niet alleen het deel dat verplicht naar het klimaatfonds gaat.

Er zijn meer mogelijkheden voor flankerend beleid. Zoals social leasing, waarbij huishoudens met een laag inkomen voor een paar honderd euro per maand een elektrische auto kunnen leasen. Dat systeem bestaat al in Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk. Een andere mogelijkheid is een vast klimaatcompensatiebedrag per inwoner, zoals de Oostenrijkse Klimabonus, waarbij iedereen hetzelfde bedrag ontvangt, maar mensen met een lager energieverbruik er relatief meer aan overhouden.

Komt ETS2 er ook echt in 2028?

ETS2 zou aanvankelijk in 2027 ingevoerd worden, maar is uitgesteld naar 2028. Sanne de Boer sluit een nieuw uitstel vanwege de toch al hoge energieprijzen niet uit, zegt ze in de Studio Schumpeter-podcast. Maar voorlopig is 2028 de startdatum. Uitstel betekent tegemoet komen aan de zorgen over hoge prijzen. Doorzetten betekent de energietransitie een impuls geven en Europa weerbaarder maken voor toekomstige fossiele prijsschokken.

Eurocommissaris Wopke Hoekstra kan nog wel aan wat knoppen draaien om de prijspijn van ETS2 te verzachten. Hij kan sleutelen aan het prijsbeschermingsmechanisme, de omvang van het Sociaal Klimaatfonds en andere vormen van compensatie. Hoe die knoppen worden afgesteld, bepaalt uiteindelijk of ETS2 een effectief klimaatinstrument wordt of een politiek struikelblok.