Explainer: het ETS wordt herzien. Wat staat er op het spel?

Het Europese emissiehandelssysteem (ETS) geeft een prijs aan de uitstoot van broeikasgassen als CO₂. Verduurzaming loont, omdat bedrijven die overstappen van olie en gas naar duurzame bronnen minder emissierechten nodig hebben. De rechten die ze overhouden, kunnen ze verkopen. De Europese Commissie komt vrijdag met een ‘review’. Volgens uitgelekte berichten wordt ETS versoepeld. 

Wat is het ETS ook alweer precies?

Het ETS bestaat sinds 2005 en is het belangrijkste instrument van de Europese Unie om de uitstoot van broeikasgassen (voornamelijk CO₂) te verminderen. Het werkt met een plafond: er is een vast, jaarlijks dalend budget aan emissierechten. Alleen grote uitstoters vallen onder het ETS: elektriciteitsproducenten, zware industrie, scheep- en luchtvaart (binnen Europa). Deze bedrijven moeten voor elke ton CO₂ die ze uitstoten een emissierecht inleveren. Als een bedrijf meer uitstoot dan het rechten heeft, moet het emissierechten bijkopen. Wie minder uitstoot, kan verkopen. Zo krijgt CO₂ een prijs en ontstaat een financiële prikkel om te verduurzamen. De uitstoot in de sectoren onder het ETS is sinds 2005 ongeveer gehalveerd. De industrie kreeg tot nu toe een groot deel van haar rechten gratis, om te voorkomen dat productie naar landen verhuist waar CO₂-uitstoot niet wordt belast. Sinds januari 2026 worden die gratis rechten stapsgewijs afgebouwd.

Waarom is er een review?

De review was gepland. Het ETS werkt in fasen en de huidige regels lopen tot en met 2030. Eurocommissaris Wopke Hoekstra moet de lijnen na 2030 uitzetten. Het emissieplafond daalt jaarlijks met 4,3 procent en vanaf 2028 met 4,4 procent. Als dat percentage ook na 2030 van kracht blijft, dan komt het emissieplafond in 2040 uit op nul. De Europese Unie heeft eerder al in de Klimaatwet een nieuw doel vastgesteld voor 2040. De hele EU (dus niet alleen de bedrijven die onder het ETS vallen) moet in 2040 90 procent minder CO₂ uitstoten. Klimaatneutraliteit in 2050 blijft ook het doel. De vraag die de Europese Commissie nu moet beantwoorden: wat draagt het ETS bij aan dat doel? Hoe moet het systeem er na 2030 uitzien?

Wat staat er in het voorstel van vrijdag?

De Europese Commissie presenteert vrijdag 17 juli een voorstel voor het ETS tot 2040. De plannen zijn grotendeels uitgelekt, maar nog niet definitief. Kernpunt is dat de jaarlijkse reductiefactor waarschijnlijk omlaag gaat. Dat betekent dat het ETS wordt verlengd tot na 2040. Ook krijgen bedrijven die onder het ETS vallen meer gratis uitstootrechten, in ruil voor aantoonbare investeringen in verduurzaming binnen Europa. Bovendien moeten lidstaten meer ETS-opbrengsten besteden aan bedrijven die CO₂-kosten dragen. 

Iets dieper in de machinerie van het ETS wordt er gesleuteld aan de rol die negatieve emissies (CO₂-verwijdering) krijgen in het systeem. Als een bedrijf een ton CO₂ uit de atmosfeer haalt, kan dat een verhandelbaar uitstootrecht opleveren. Er moeten afspraken komen over de werking en voorwaarden. De eerdere afspraak dat 5 procent van de emissiereductie buiten de EU ingevuld mag worden, moet ook nog worden geconcretiseerd. 

Verandert er iets aan de manier waarop emissierechten worden verstrekt?

Ja, er wordt gesproken over aanpassingen aan de zogenoemde benchmarks, die bepalen hoeveel gratis rechten er worden verstrekt. Een voorbeeld om uit te leggen hoe dat werkt. Stel dat de 10 procent best presterende staalbedrijven voor iedere ton staal die ze produceren 2 ton CO₂ uitstoten. Dan is die 2 ton de benchmark. Staalbedrijven krijgen gratis rechten voor die 2 ton. Bedrijven die meer uitstoten, moeten rechten bijkopen, of verduurzamen om de benchmark te halen. In de oorspronkelijke plannen werden de benchmarks snel strenger. Dat wordt waarschijnlijk versoepeld. 

Tot slot is er discussie over de marktstabiliteitsreserve, het mechanisme dat overtollige rechten uit de markt haalt. Voorheen werden overtollige rechten vernietigd. Het idee is nu die rechten te bewaren, zodat Brussel die in kan zetten om de CO₂-prijs binnen een bepaalde bandbreedte te reguleren.

Overtollige rechten?

Ja, er zijn de afgelopen jaren vaak meer rechten in omloop geweest dan er uitstoot was. Anders gezegd is de uitstoot sneller gedaald dan onder het ETS noodzakelijk was. Dat kwam met name door verduurzaming van de elektriciteitsproductie, maar deels ook doordat de industrie productie verplaatste naar China, de VS of andere landen met betere vestigingsvoorwaarden. Voorheen was het beleid om die overtollige rechten uit de markt te halen, nu is het idee om die rechten achter de hand te houden. 

Hoe zit het met uitstootrechten voor directe en indirecte emissies?

Onder het ETS ontvangen bedrijven alleen gratis rechten voor hun directe CO₂-emissies. Het gaat dan bijvoorbeeld om de broeikasgassen die uit de schoorsteen van de staalfabriek komen. Er zijn ook indirecte emissies, zoals die van de gascentrale van het energiebedrijf waar de staalfabriek elektriciteit van inkoopt. Omdat het energiebedrijf zelf ook onder ETS valt, is het staalbedrijf alleen verantwoordelijk voor zijn directe emissies. Als een staalfabriek nu overstapt van fossiel proces (met directe emissies) naar een elektrisch proces (met indirecte emissies), dan verliest het zijn recht op gratis uitstootrechten. Omdat dit de energietransitie remde, kunnen bedrijven een beroep doen op de IKC-regeling (indirecte kostencompensatie). Ze moeten dan wel verplicht verduurzamen. Ook worden de benchmarks ruimer gedefinieerd om de industrie meer gratis rechten te geven en meer ademruimte te gunnen. 

Italië is een van de landen die een afzwakking willen van het ETS, waarom?

Voor Italië zit de pijn vooral in de CO₂-kosten van elektriciteit. Het land wekt nog veel stroom op met gas, waardoor de CO₂-prijs direct doorwerkt in de stroomprijs voor industrie en huishoudens. Italië wil dat stroom betaalbaarder wordt. Het staat daarin niet alleen: tien grote lidstaten, waaronder Polen, Tsjechië en Oostenrijk, pleiten publiekelijk voor versoepeling van het ETS-systeem.

Waarom wil Zweden dat juist niet?

Zweden voert een tegenblok aan, met onder meer Nederland, Spanje, Finland, Portugal en Luxemburg. Het argument: bedrijven die miljarden hebben geïnvesteerd in verduurzaming, mogen niet worden benadeeld door de lat alsnog lager te leggen. Een zwakker ETS zou volgens Zweden slecht zijn voor het klimaat én voor de Europese concurrentiekracht. Achter de retoriek liggen de posities overigens dichter bij elkaar dan het lijkt: in Brussel wordt gerekend op een compromis.

Wat betekent dit voor een industrieel bedrijf in de Rotterdamse haven?

Voor een Rotterdams industriebedrijf verandert er op drie punten iets. Ten eerste gaat de afbouw van gratis rechten mogelijk langzamer, wat de kostenstijging dempt. Ten tweede komen er voorwaarden: wie gratis rechten wil houden, moet energie-audits toestaan en investeringen die zich binnen een redelijke termijn terugverdienen ook daadwerkelijk uitvoeren. Ten derde profiteert een bedrijf dat elektrificeert van de nieuwe gratis rechten voor indirecte emissies. 

Is er een link met ETS2?

Niet direct. ETS2 is het tweede emissiehandelssysteem, voor brandstoffen in gebouwen en wegtransport, dat in 2027 van start gaat en waar burgers dus mee te maken krijgen. ETS2 heeft een eigen marktstabiliteitsreserve die de prijs moet dempen. De les is dezelfde als bij het bestaande ETS: een CO₂-prijs alleen is niet genoeg. Er is aanvullend beleid nodig, zoals investeringen in warmtenetten en emissieloos vervoer, om de verduurzaming bij consumenten op gang te brengen.

Zijn de aanpassingen per saldo positief of negatief?

Dat hangt ervan af aan wie je het vraagt. De positieve interpretatie is dat het ETS niet wordt afgebroken maar versoepeld, zodat een bredere groep bedrijven de verduurzaming kan bijbenen. Het emissiebudget blijft intact. De kritische lezing is dat meer gratis rechten en een lagere reductiefactor het prijssignaal verzwakken, precies nu de afbouw van gratis rechten het systeem voor het eerst echt knellend maakt. Bedrijven die al investeerden, zien hun voorsprong slinken. Vrijdag wordt duidelijk hoe de Commissie de punten op de i zit. 

Dan zijn de plannen overigens nog niet definitief. Het Europees Parlement en de lidstaten moeten het nog goedkeuren. Dat zal een maandenlang proces van onderhandelen worden, met waarschijnlijk vele aanpassingen.