De som der delen: integraal denken over de energietransitie

De waarde van de energietransitie wordt te vaak alleen vanuit de kostenkant bekeken. Een integrale blik — op kosten én baten samen — ontbreekt veelal. Daardoor nemen zowel overheid als bedrijven niet altijd de juiste investeringsbeslissingen. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse kan helpen om die samenhang wél te zien.

Wat is de maatschappelijke waarde van de energietransitie? In het maatschappelijk debat hierover gaat het veel over de kosten. Bij het verschijnen van het nieuwe coalitieakkoord werd veelvuldig de vraag gesteld hoeveel miljard euro er naar klimaatbeleid gaat, waarna er gediscussieerd werd over de vraag of dat teveel of te weinig is. Parallel daaraan lees je veel over de noodzaak van de energietransitie. Het Wennink-rapport benoemt bijvoorbeeld energie- en klimaattechnologie als een van de vier hoofddomeinen die bepalend zijn voor onze toekomstige welvaart.

Bij Ecorys bekijken we dit soort vraagstukken vanuit het perspectief van de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Kenmerkend hiervoor is dat je de kosten en baten van beleid altijd in samenhang met elkaar beziet. Beleid is waardevol als de baten opwegen tegen de kosten. Wat ons betreft leent de energietransitie zich bij uitstek voor een dergelijke benadering. Het helpt om de discussies over kosten en baten aan elkaar te koppelen. Tegelijk maakt de MKBA de onderliggende vragen en keuzes helder die bepalen wat de netto maatschappelijke waarde is van de energietransitie.

De moeder aller klimaat-MKBA’s

In 2006 verscheen ‘The Stern Review’, het tot dan toe meest omvattende en diepgaande onderzoek naar de kosten en baten van mondiaal klimaatbeleid. In een rapport van zo’n 700 pagina’s bracht Nicholas Stern in beeld wat de gevolgen zijn van klimaatverandering en wat de kosten zijn van beleid om dit te voorkomen. De conclusie was dat de schade van klimaatverandering jaarlijks 5 tot 20 procent van het mondiale bruto binnenlands product (bbp) bedraagt, terwijl deze effecten kunnen worden voorkomen met beleid dat ongeveer 1 procent van het BBP kost. Met andere woorden: de baten van klimaatbeleid zijn aanzienlijk hoger dan de kosten. Het levert de maatschappij per saldo dus waarde op.

Uiteraard leidde deze ‘call to action’ niet alleen tot instemming en lof, maar ook tot veel kritiek. De serieuzere op- en aanmerkingen waren niet gericht tegen de aanpak als geheel, maar waren voor een groot deel terug te voeren op twee ethische vraagstukken. Hoe waardeer je de welvaart van toekomstige generaties ten opzichte van de huidige generatie? En hoe kijk je aan tegen risico’s die zeer onzeker zijn, maar een zeer hoge impact hebben als ze zich daadwerkelijk voordoen? Een andere visie op deze fundamentele dilemma’s zorgt voor andere uitkomsten van de analyse.

Inmiddels zijn we twintig jaar verder en is de energietransitie in Nederland een aardig eind op weg. Beleidsmakers en politici zijn minder bezig met de fundamentele vraag naar de waarde van klimaatbeleid, maar worden op hun eigen beleidsterrein voortdurend geconfronteerd met de vraag hoe zij de transitie op zo’n manier kunnen vormgeven dat de kosten-batenverhouding zo gunstig mogelijk is. En wanneer zij hier een visie op hebben ontwikkeld, komt de vervolgvraag in beeld: hoe ervoor te zorgen dat wat in theorie optimaal is, ook uitvoerbaar is en tijdig gerealiseerd wordt?

Een typisch economisch vraagstuk dat hierbij vaak speelt is de toewijzing (‘allocatie’) van schaarse middelen aan verschillende toepassingen, bestemmingen en stakeholders. Wanneer niet alle maatschappelijke kosten en baten in deze afweging mee worden genomen, kan de waarde van de energietransitie lager – en soms zelfs negatief – uitpakken. Laten we enkele voorbeelden bekijken.

Allocatie van schaarse middelen: ruimte

Ruimtegebrek is in Nederland een acuut probleem dat op vele beleidsgebieden speelt. Woningbouw, natuur, landbouw, industrie en (energie-)infrastructuur vragen allemaal om ruimte en concurreren met elkaar. Dat roept de vraag op welke vorm van ruimtegebruik de grootste maatschappelijke waarde heeft en hoe we die kunnen realiseren. Hier heeft Ecorys in verschillende studies onderzoek naar gedaan.

Neem het concept van slimme verstedelijking. Dit houdt in dat nieuwe woningen niet worden gerealiseerd op nieuwe locaties in het buitengebied, maar door verdichting en transformatie van bestaande steden. Als dit op een goede manier wordt geïmplementeerd in de 44 grootste gemeenten van Nederland, zorgt dat voor maatschappelijke baten van 8 miljard euro, terwijl de kosten slechts 4 miljard euro bedragen. Naast ruimtewinst zijn er positieve effecten voor gezondheid, natuur en energiegebruik. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat de thema’s ruimte, mobiliteit en energie gezamenlijk worden aangepakt. Energiezuinige woningen zijn het gevolg van compacte bouw op de juiste locaties en de verschuiving van autogebruik naar fietsen en wandelen. Mobiliteitshubs zorgen voor efficiënter vervoer, wat leidt tot extra ruimte voor woningen en groen.

Een meer rechttoe-rechtaan voorbeeld is de hervorming van de landbouw om de stikstofdoelen te behalen. Bij een gelijkblijvend landbouwareaal leidt een omschakeling van intensieve veehouderij naar biologische landbouw tot hogere maatschappelijke baten dan pure krimp van de veestapel met behoud van het traditionele model. De baten voor klimaat, natuur en gezondheid zijn in het eerste geval namelijk ruim anderhalf keer zo groot.

Specifiek voor het energiedomein hebben we de effecten van verschillende plaatsingsstrategieën onderzocht voor duurzame energieopwekking in Limburg. Wanneer de gevolgen voor ruimtegebruik, energiesysteem, economie en omwonenden integraal worden meegenomen, blijkt dat een combinatie van zon en wind beter scoort dan alleen zon of wind en dat een mix van klein- en grootschalige projecten beter uitpakt dan een focus op slechts een van beide. Dit komt doordat er synergie ontstaat wanneer verschillende technologieën en methoden gecombineerd worden en doordat de flexibiliteit om op verschillende locaties voor verschillende concepten te kiezen nadelen verzacht en voordelen maximaliseert.

Allocatie van schaarse middelen: duurzame energie

Zolang de productie van groene waterstof en biobrandstoffen nog maar moeizaam op gang komt en de aanleg van windparken op land en zee vertraging oploopt, is ook duurzame energie een schaars goed.

In een recent artikel betoogt CE Delft dat de allocatie van deze duurzame energie niet aan de markt kan worden overgelaten. Daarvoor zijn er te veel verstorende factoren. Ten eerste zijn externe effecten zoals milieuschade onvoldoende ingeprijsd. Ten tweede zijn er coördinatieproblemen tussen de verschillende schakels in de energieketen. Er ontstaan kip-ei-situaties: investeringen in vraag, aanbod en transport komen niet van de grond omdat geen van betrokken partijen als eerste een besluit durft te nemen. Ten derde legt de beschikbare ruimte beperkingen op aan zowel producenten als afnemers. Tot slot zijn er overloopeffecten op sectoren die afhankelijk zijn van beschikbare en betaalbare halffabricaten. Denk hierbij aan sectoren als de bouw, de logistiek en de maakindustrie.

CE Delft stelt daarom voor om duurzame energie beschikbaar te stellen aan de sectoren die de grootste maatschappelijke waarde hebben. Daarbij moet gekeken worden naar zowel hun huidige toegevoegde waarde per eenheid verbruikte energie als naar hun toekomstbestendigheid: de waarschijnlijkheid dat zij in een klimaatneutrale en circulaire economie nog steeds in Nederland zullen produceren. Zonder overheidsingrijpen zouden sectoren met het grootste belang voor Nederland weleens achter het net kunnen vissen.

Allocatie van schaarse middelen: netcapaciteit

Netcongestie, het gebrek aan transportcapaciteit in het elektriciteitsnet, staat in Nederland inmiddels hoog op het lijstje van urgente maatschappelijke problemen. Bestaande bedrijfslocaties kunnen hierdoor niet uitbreiden en/of verduurzamen, terwijl nieuwe bedrijfslocaties niet kunnen worden gebouwd, niet in gebruik kunnen worden genomen of uitwijken naar het buitenland. TenneT is, net als de regionale netbeheerders, dan ook bezig met de uitvoering van een omvangrijk investeringsprogramma om netuitbreidingen te realiseren. Dit gaat echter niet snel genoeg om aan de totale vraag te voldoen. Ecorys becijferde volgens de MKBA-methodiek de maatschappelijke kosten die het gevolg zijn van onvervulde transportvraag. Deze bedragen alleen al voor de bedrijven die op dit moment bij TenneT in de wachtrij staan, afhankelijk van het gekozen scenario, tussen de 8 en 30 miljard euro per jaar.

Tot deze achterstand is ingelopen, moeten er keuzes worden gemaakt met betrekking tot de toewijzing van beschikbare capaciteit aan afnemers. Netbeheerders maken daarbij gebruik van een maatschappelijk prioriteringskader, zoals door toezichthouder ACM is vastgesteld. Op basis hiervan wordt voorrang gegeven aan afnemers die de netcongestie verminderen, bijdragen aan de veiligheid en continuïteit van de samenleving of voorzien in een maatschappelijke basisbehoefte. Dit kader vervangt de oude allocatieregels, waarin uitsluitend mocht worden gekeken naar het moment van aanmelding (‘first come, first served’).

Lessen voor de energietransitie

Onafhankelijk van ieders ethische overtuigingen met betrekking tot de waarde van klimaatbeleid, is de energietransitie in Nederland in volle gang en grotendeels onomkeerbaar. Maar dat betekent niet dat we niets meer te kiezen hebben. Juist nu er zoveel beleid gemaakt wordt om de energietransitie te realiseren en in goede banen te leiden, is het cruciaal om goed in beeld te hebben waar de grootste waarde van de energietransitie ligt en hoe we deze kunnen maximaliseren.

In zowel onze eigen adviespraktijk als in vergelijkbare studies zien we bepaalde zaken regelmatig terugkomen en daaruit kunnen we drie lessen destilleren.

Ten eerste zijn er baten te vinden op verschillende beleidsterreinen die in samenhang bekeken en gerealiseerd moeten worden. Dat zagen we bij slimme verstedelijking: alleen als energie, ruimte en mobiliteit gezamenlijk worden aangepakt, ontstaan de baten van 8 miljard euro. Wie slechts één van die thema's optimaliseert, geeft waarde weg.

Ten tweede landen maatschappelijke baten lang niet altijd bij de partijen die een investering moeten doen. De netcongestiecasus illustreert dit scherp: de maatschappelijke kosten van onvervulde transportvraag bedragen 8 tot 30 miljard euro per jaar, maar die schade drukt niet op de balans van de netbeheerder. De overheid heeft daarom een essentiële functie om maatschappelijk nut door te geleiden naar investeerders — via regelgeving, subsidies, heffingen of faciliterend beleid.

De derde les is dat het ontbreken van de juiste voorwaarden de voortgang van de transitie zelf kan blokkeren. De allocatie van schaarse duurzame energie laat zien wat er op het spel staat: als sectoren met de grootste maatschappelijke waarde geen voorrang krijgen, komen de verkeerde investeringen tot stand — of helemaal geen. In zo'n situatie zijn de maatschappelijke kosten het grootst: baten worden niet gerealiseerd, reeds gemaakte kosten drukken op bedrijfsbalansen en onzekerheid leidt tot inactiviteit.

Samenhang

De energietransitie is in potentie een van de meest waardevolle collectieve investeringen die Nederland ooit heeft gedaan. Of die waarde ook wordt gerealiseerd, hangt niet primair af van de technologie of het beschikbare kapitaal. Het hangt vooral af van de samenhangende keuzes die we maken tussen sectoren, tussen publiek en privaat, tussen korte en lange termijn. Wie die keuzes maakt zonder de volle breedte van kosten en baten in beeld te hebben, laat waarde liggen.

Manon Janssen, CEO Ecorys

Dit essay is onderdeel van 'De waarde van de energietransitie', een essaybundel op initiatief van TenneT waarin een dozijn opinieleiders reflecteert op wat de energietransitie ons werkelijk oplevert. De bundel biedt een caleidoscopisch beeld van economische, geopolitieke en maatschappelijke waarde, en van de kloof tussen ambitie en uitvoering. Je kunt hier complete bundel als pdf doorbladeren.